Za co płacą rodzice? (2)

Tydzień temu zakwestionowaliśmy zasady odpłatności za przedszkola ustanowione przez Radę Miejską Kościana. Po publikacji zwróciliśmy się do burmistrza miasta z prośbą o ustosunkowanie się do naszych zastrzeżeń. Burmistrz nie podziela naszego stanowiska i nie zamierza występować do rady o zmianę obowiązujących zapisów. Obiecał jedynie rozważyć zasady zwrotu pieniędzy za nieobecność dziecka w przedszkolu

Przypomnijmy, że postawiliśmy pięć zarzutów wobec obowiązującej uchwały Rady Miejskiej Kościana. Po pierwsze: uważamy za niezgodne prawem ograniczenie dostępu do bezpłatnego 5 godzinnego przedszkola jedynie dla dzieci z ubogich rodzin ubogich. Po drugie: za niezgodne z prawem uznajemy pobieranie dodatkowych opłat od rodziców dzieci korzystających z posiłków w ramach 5 godzinnego przedszkola. Opłata w tym przypadku powinna być równa stawce żywieniowej, czyli kosztom ,,wsadu do kotła’’, tymczasem miasto dolicza do tej opłaty kolejną, wynoszącą od 5 do 8 procent najniższego wynagrodzenia za pracę. Po trzecie: za niezgodny z przepisami uznajemy sposób określenia opłaty za przedszkola dla dzieci korzystających z oddziałów 10 godzinnych. W uchwale nie sprecyzowano bowiem za co rodzic połaci. Po czwarte: za nieuzasadniony uważamy zapis o zasadach zwrotu pieniędzy za nieobecność dziecka w przedszkolu. Obecnie nie podlega zwrotowi opłata za przedszkole jeśli dziecko było nieobecne krócej niż jeden miesiąc. Po piąte: wskazujemy, że uchwała o zasadach korzystania z przedszkoli jako akt prawa miejscowego wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Co na to burmistrz?

Zarzuty postawione przez redakcję nie są oparte na jednostkowej interpretacji prawa dokonanej przez dziennikarza. Wynikają z analizy wielu wyroków sądów administracyjnych. W dniu publikacji pierwszego tekstu dostarczyliśmy burmistrzowi jeden z takich wyroków, aby łatwiej było nam dyskutować o szczegółach. Dwa dni później spotkaliśmy się z burmistrzem, aby je omówić. Choć rozmowa była bardzo długa, jej wynik można streścić w jednym zdaniu: burmistrz jest wykonawcą obowiązującej uchwały i zawarte w niej zapisy uznaje za zgodne z prawem, ponieważ nie uchylił jej organ nadzoru. Zapowiedział jedynie ponowną analizę zasad zwrotu opłaty za przedszkole w przypadku nieobecności dziecka. Przyznał, że miesięczny okres nieobecności, jako podstawa do zwrotu pieniędzy, jest zbyt długi.

Burmistrz zarzucił nam zbyt stanowcze stawianie tez o niezgodności z prawem kościańskich uregulowań i uznał, że nasza publikacja może wprowadzać mieszkańców w błąd sugerując, że za usługi przedszkoli nie należy płacić. Dla porządku dodajmy, że takiej tezy nasz tekst nie zawierał (wyłączając 5 godzinne przedszkole).

Otrzymaliśmy także pisemne stanowisko burmistrza, które obok publikujemy. Cieszymy się, że samorząd Kościana zapewnia tak szeroki dostęp do przedszkoli i nie negujemy pobierania opłat za świadczone usługi. Mamy również świadomość, że cytowane przez nas wyroki sądów dotyczą konkretnych spraw i nie stanowią obowiązującej wykładni prawa. Jednak rozstrzygając w innych sprawach sądy dokonywały analizy i wykładni przepisów, w oparciu o które uchwalono i kościańskie uregulowania. Niestety, dyskusji o konkretnych rozstrzygnięciach sądów nie udało się nam z burmistrzem podjąć.

Diabeł tkwi w szczegółach

Znamy już stanowisko burmistrza. Sądzimy, że nad problemem zechcą się pochylić także radni, dlatego raz jeszcze przypomnimy nasze zastrzeżenia, odsyłając tym razem do licznych wyroków sądów administracyjnych.

1. Bezpłatna podstawa programowa. Zgodnie z ustawą o systemie oświaty przedszkola publiczne prowadzą bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Zatem, w obowiązującym stanie prawnym, opłata za przedszkola jest opłatą za świadczenia ponad bezpłatną 5 godzinną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Każde dziecko, a nie jak w Kościanie: tylko dziecko z rodziny ubogiej, może korzystać z 5 godzinnego bezpłatnego przedszkola.

2. Wyżywienie w przedszkolu 5 godzinnym. Zgodnie z art. 67a ustawy o systemie oświaty opłata za wyżywienie może być pobierana jedynie za ,,wsad do kotła’’ i nie można do niej doliczać kosztów przygotowania posiłku i kosztów utrzymania stołówki. W Kościanie, rodzicom dzieci korzystających z 5 godzinnego przedszkola do stawki żywieniowej dolicza się opłatę w wysokości 5 lub 8 procent najniższego wynagrodzenia. Naszym zadaniem jest to działanie bezprawne, sprzeczne z ustawą o systemie oświaty. Przekonanie burmistrza, że art. 67a ustawy o systemie oświaty nie dotyczy przedszkoli stoi w sprzeczności choćby z treścią wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (z 27 czerwca, 30 czerwca i 8 sierpnia 2008 roku), który rozstrzygając w innej sprawie jednoznacznie określa, ż przepis dotyczy szkół i przedszkoli, czy też rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z 13 sierpnia 2008 roku, jaki i z samą wykładnią systemową art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Dodajmy, że opłat za przygotowanie posiłku nie można pobierać także od rodziców dzieci korzystających z oddziałów 10 godzinnych.

3. Opłata za przedszkole. Nie ma najmniejszej wątpliwości, że za świadczenie przekraczające podstawę programową trzeba płacić. Należy przy tym podkreślić, że opłaty za świadczenia przedszkoli mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową. Kościańska opłata za świadczenia przedszkoli publicznych ma charakter niedozwolonej przez ustawę o systemie oświaty "opłaty stałej’’, bowiem nie określa za jakie usługi pobiera się opłatę. Zdaniem sądów powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń i wysokości opłat jest oczywista z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne wyznaczone rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Powtórzymy: nie negujemy opłat za usługi kościańskich przedszkoli, lecz brak uszczegółowienia za co opłaty są pobierane.
Więcej na ten temat można znaleźć w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 lutego 2008 r., 21 maja 2008 r., 27 maja 2008 r., 30 maja 2008 r., 8 sierpnia 2008 r.; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 maja 2008 r.; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 21 lutego 2008 roku.

4. Zwrot opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Zwróciliśmy uwagę na zapis, dyskryminujący rodziców dzieci, które z różnych powodów opuszczają przedszkolne zajęcia. Rada Miejska Kościana przyjęła generalną zasadę, że opłata, o której wcześniej pisaliśmy, nie podlega zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Są jednak sytuacje, w których przedszkole jej nie pobiera – co najmniej miesięczna nieobecność dziecka, związana ze złym stanem zdrowia lub sytuacją rodzinną (leczenie sanatoryjne, szpitalne, urlop macierzyński itp.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 8 sierpnia 2008 roku analizując podobny przepis w jednej z gmin stwierdza: ,,nie można logicznie uzasadnić, że krótsza niż przyjęta w uchwale nieobecność dziecka w przedszkolu nie może skutkować odpowiednim zmniejszeniem odpłatności i dlaczego w innych życiowo doniosłych okolicznościach gmina nie dostrzega podstawy do ustalenia podobnego zmniejszenia odpłatności.’’ I my uważamy, że logicznie takiego uregulowania nie sposób wyjaśnić. Zaznaczmy, że burmistrz w rozmowie z ,,GK’’ zapowiedział ponowne rozważenie zasad zwrotu pieniędzy za nieobecność dziecka w przedszkolu.

5. Publikacja uchwały. Ten aspekt jest dla mieszkańców prawdopodobnie nieistotny, ale skoro go podnieśliśmy, a burmistrz się do niego ustosunkował, musimy go uszczegółowić.
Burmistrz uznał, że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z grudnia 1992 roku. Niestety, dotyczy ona innego stanu prawnego - przed nowelizacją ustawy o systemie oświaty. 2 listopada 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok, w którym czytamy: ,,ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, do którego zastosowanie ma art. 4 ust. 1 oraz 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych’’. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza dalej, że po zmianie ustawy o systemie oświaty nie można w tym zakresie stosować stanowiska Sądu Najwyższego z 18 grudnia 1992 r.
O konieczności publikacji takich uchwał w dzienniku urzędowym mówią między innymi: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 listopada 2005 roku, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 lipca 2007 r., rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 3 października 2007 r., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 lutego 2008 r.

Rozstrzygnąć spór

Jak widać stanowiska redakcji i burmistrza są rozbieżne. Warto ten spór doprowadzić do końca, aby rodzice przedszkolaków nie mieli wątpliwości związanych z korzystaniem z przedszkoli publicznych w Kościanie. Warto przy tym podkreślić, że w przeszłości rzadko zdarzało, się aby władze Kościana spokojnie prowadziły polemikę z lokalnymi mediami. Choć nasze stanowiska są rozbieżne, cieszymy się, że problem ten nie urasta do rangi politycznej, lecz jest przedmiotem rzeczowej dyskusji. I nam i burmistrzowi zależy na jednoznacznym rozstrzygnięciu poruszanych w tekście kwestii. Dlatego też "GK" wystąpi do Wojewody Wielkopolskiego z prośbą o zajęcie stanowiska. Spytamy, dlaczego nadzór Wojewody Wielkopolskiego w zakresie zasad korzystania z przedszkoli odbiega od aktualnej linii orzeczniczej sądów i innych wojewodów. Do sprawy powrócimy po otrzymaniu stanowiska wojewody.

Paweł Sałacki

Od redakcji: Wkrótce przedstawimy naszą ocenę uchwał regulujących zasady korzystania z przedszkoli w pozostałych gminach powiatu kościańskiego.

***
Stanowisko Burmistrza Kościana dotyczące artykułu: "Za co płacą rodzice ?"

1. Zarzut, że uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Wszystkie uchwały podjęte przez rady miejskie poddawane są kontroli ze strony wojewodów. Specjalistyczne służby nadzoru i kontroli wojewody sprawdzają, czy uchwała podjęta przez radę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym również mieści się sprawdzenie, czy uchwała powinna być publikowana w dzienniku urzędowym województwa. Jeśli uchwała uchwalona przez radę jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, wojewoda wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające nieważność takiej uchwały. Uchwała Nr XV/155/03 z dnia 30.10.2003 roku w sprawie zasad funkcjonowania i trybu korzystania z usług samorządowych przedszkoli w mieście Kościanie i uchwały ją zmieniające ( w roku 2005 i 2008) zostały poddane kontroli Wojewody Wielkopolskiego ( na dowód Urząd Miejski Kościana posiada pisma przekazujące uchwały wojewodzie i zwrotki świadczące o dostarczeniu tych pism do adresata).

Wojewoda Wielkopolski nie zarzucił tej uchwale i zmianom do niej niezgodności z obowiązującymi przepisami. W tym również nie uznał za niezgodny z prawem fakt, że w uchwale nie przewidziano jej publikacji w dzienniku urzędowym województwa.
Konieczność, lub nie publikacji uchwały w dzienniku urzędowym województwa wynika z obowiązujących przepisów; wojewoda stoi na straży ich przestrzegania. Nie należy publikować uchwał, które nie są przewidziane do publikacji. Z tego powodu na przykład Wojewoda Wielkopolski w 2004 roku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Kościana , która dotyczyła sieci publicznych przedszkoli, w części dotyczącej zapisu o jej publikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. (Dowód: rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody z 6 maja 2004 roku)

Ponadto Sąd Najwyższy w Uchwale z dnia 18 grudnia 1992 roku ( III AZP 30/92) orzekł, że uchwała rady gminy, ustalająca odpłatność za korzystanie z przedszkoli, nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących. Adresatami takiej uchwały nie są użytkownicy przedszkola, tylko dyrektorzy przedszkoli, którzy są obowiązani do jej realizacji. Nie ma więc obowiązku publikacji takiej uchwały.

2. Zarzut, że uregulowania zawarte w obowiązującej w Kościanie uchwale są niezgodne z obowiązującymi przepisami.

Po pierwsze, żadne organy kontrolne, dopuszczające uchwały rady do obiegu prawnego, nie stwierdziły niezgodności kościańskiej uchwały z obowiązującymi przepisami. Dopóki to nie nastąpi, ani Burmistrz Miasta Kościana, ani dyrektorzy kościańskich przedszkoli nie mogą sami siebie zwalniać z obowiązku przestrzegania tej uchwały mimo, że uchwała była podjęta przez radę poprzedniej kadencji i za czasów poprzedniego burmistrza.
Po drugie, ustawowym obowiązkiem gminy jest zapewnienie przedszkolom warunków lokalowych, materialnych, kadrowych i organizacyjnych, pozwalających na pełną realizację minimum programowego wychowania przedszkolnego. Przedszkole nie jest jednak placówką opiekuńczo – wychowawczą, a wobec tego te wszystkie usługi oświatowo – wychowawcze, które wykraczają poza minimum programowe, oraz zwłaszcza usługi opiekuńcze i bytowe, świadczone przez przedszkola, nie są objęte zakresem ustawowych obowiązków gminy. Za dodatkowe usługi rada gminy ma prawo ustalić odpłatność. Charakter prawny uchwał w sprawie opłat za korzystanie z publicznych przedszkoli jest sporny. W orzecznictwie sądowym nie rozstrzygnięto dotychczas, czy opłaty za przedszkola mają charakter daniny publicznej, czy też ceny (cywilnoprawnego wynagrodzenia za usługę). W piśmiennictwie uznaje się, że opłatę za korzystanie z przedszkoli należy zaliczyć do opłat za usługi zakładów publicznych. Wysokość opłat za korzystanie z przedszkoli powinna być kształtowana zgodnie z celami polityki edukacyjnej, jak również powinna w określonym stopniu uwzględniać elementy struktury popytu występujące na danym terenie na świadczenia w dziedzinie wychowania przedszkolnego. Takie też rozstrzygnięcia są w kościańskiej uchwale. W tym zakresie Miasto Kościan, przy stosowanych opłatach, zapewnia korzystanie z usług przedszkolnych ponad 80 % dzieci w wieku od 3 do 6 lat zamieszkałych w mieście. W Polsce natomiast do przedszkoli uczęszcza mniej niż 50 % dzieci. Ponadto uchwała nie ogranicza dostępności do przedszkola dzieci rodziców posiadających niskie dochody. Ponieważ opieką przedszkolną objęto w tym roku wszystkie dzieci zgłoszone przez rodziców, można przypuszczać, że z usług przedszkolnych nie korzystają ci, którzy nie chcą.

Należy również wyjaśnić, że przepisy art. 67 a ustawy o systemie oświaty, mówiące o stołówkach szkolnych nie odnoszą się do żywienia dzieci w przedszkolach. W szczególności do żywienia dzieci w przedszkolach nie odnosi się ustęp czwarty art. 67 a, mówiący o tym, że ,,do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki". Artykuł 67a ustawy o systemie oświaty wyraźnie bliżej określa, (zwłaszcza w ustępach od 1 do 4) że chodzi o stołówkę szkolną, a nie żadną inną. A zgodnie z art. 3 pkt 1) tej ustawy wyraz "szkoła" należy również odczytywać jako "przedszkole" tylko w tych przypadkach, gdy wyrazu szkoła używa się bez bliższego określenia.

W polskim systemie prawnym wydawane przez wojewodów rozstrzygnięcia nadzorcze, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także wyroki pozostałych sądów odnoszą się do konkretnych indywidualnych spraw i nie można ich odnosić do spraw innych, nawet jeśli są podobne.

Jeśli są różne interpretacje Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy poszczególnych wojewodów na temat tego, w jaki sposób powinny być skonstruowane zapisy w uchwale rady o opłatach za świadczenia przedszkolne, to wcale nie oznacza, że nie wolno pobierać takich opłat, i że pobieranie ich jest bezprawne. Kościańskie przedszkola są z woli Rady zakładami budżetowymi i część swojej działalności muszą finansować z opłat pobieranych za świadczone usługi. W uchwale Rada Miejska Kościana uzależniła wysokość wnoszonych opłat od czynników określonych jako liczba godzin przebywania dziecka w przedszkolu i liczba oraz rodzaj spożywanych przez dziecko posiłków. Jeśli gdzie indziej opłaty są uzależnione od innych czynników, to nie oznacza, że rodzice nie uiszczają opłat.

Burmistrz Miasta Kościana
/-/ Michał Jurga

Już głosowałeś!